A prática de distribuir funções nacionais entre cidades, preservando o protagonismo de antigas capitais, é comum globalmente, como na Alemanha com Berlim e Bonn, e não uma extravagância brasileira.
O Brasil é tão distraído que talvez não preste atenção ao que acontece no mundo. Enquanto insistimos em tratar a capitalidade como uma condição exclusiva e indivisível, diferentes países encontraram maneiras de distribuir funções nacionais entre cidades, preservar o protagonismo de antigas capitais e reconhecer suas responsabilidades históricas. Não estamos diante de uma extravagância brasileira, mas de soluções institucionais que merecem ser conhecidas antes de descartadas.
Este é o terceiro de uma série de quatro artigos sobre a condição do Rio de Janeiro como segunda capital do Brasil. Os dois primeiros se propuseram a analisar a formação histórica da capitalidade carioca e as perdas e os danos decorrentes da fusão de 1975. Hoje, voltamos nosso olhar para a experiência internacional, em busca de exemplos de países que preservaram as funções de antigas capitais e estabeleceram mecanismos de compensação e cooperação.
Alemanha e a responsabilidade pela integração — A Alemanha oferece duas comparações distintas: a convergência Leste–Oeste após a reunificação de 1990 e a reorganização Berlim–Bonn. Ambas exigiram compromissos que atravessaram governos, mas possuem objetivos e escalas financeiras próprios.
Diferenças de renda, produtividade e organização econômica foram enfrentadas com investimentos, transferências e solidariedade. Geisel, falecido em 1996, pôde assistir ao início dessa integração. A lição é que convergência precisa ser financiada; uma união política não elimina desigualdades por si mesma.
Estimativas próximas de dois trilhões de euros somam transferências do Oeste para o Leste durante mais de duas décadas, inclusive fluxos sociais e fiscais. Não representam um único programa de investimento nem o custo da mudança da capital; variam conforme período e componentes. Devem ser distinguidas da compensação específica a Bonn.
Bonn recebeu uma nova função no projeto nacional — Ao transferir Parlamento e parte do governo para Berlim, a Alemanha tratou explicitamente da antiga capital. A Lei Berlim–Bonn, de 1994, organizou funções e compensações, instituições nacionais e internacionais e reconversão regional. Bonn preservou funções federais e ganhou uma missão em ciência, pesquisa, cooperação e sustentabilidade.
O compromisso alemão foi além de uma compensação financeira pela transferência da capital. O artigo 1º da Lei Berlim–Bonn, de 26 de abril de 1994, estabeleceu o princípio de uma divisão permanente e justa de trabalho entre as duas cidades. Determinou a concentração das funções centrais do governo em Berlim, mas também a preservação e o fortalecimento de funções políticas em Bonn, em áreas como ciência, tecnologia, meio ambiente, saúde, cooperação internacional e defesa. Previu ainda compensações adequadas aos funcionários afetados pela transferência. A antiga capital não foi tratada como um problema residual, mas como parte de uma reorganização nacional com obrigações expressamente definidas.
A compensação mobilizou cerca de € 1,437 bilhão para aproximadamente 90 projetos e 210 medidas adicionais. A Prefeitura identifica cinco pilares: funções federais, ciência e pesquisa, relações internacionais, economia do futuro e cultura. Seis ministérios mantêm sede principal em Bonn, segundo o registro municipal. A transferência não exigiu retirar todas as funções do antigo centro.
Universidade de Bonn, DFG, DAAD, Fundação Alexander von Humboldt, institutos Max Planck e Fraunhofer e Instituto Lamarr compõem uma rede de pesquisa, formação, intercâmbio e inovação, incluindo inteligência artificial. Reconversão significa ligar essa base à atividade econômica.
Bonn é muito menor que o Rio, em país de outra capacidade fiscal. O princípio comparável é a responsabilidade: a antiga capital preserva instituições, recebe uma missão e participa de uma estratégia financiada. Universidades, museus, arquivos e centros de pesquisa do Rio podem cumprir missão renovada, com cooperação e recursos estáveis. O exemplo alemão não fornece uma fórmula pronta nem uma cifra a transplantar; oferece algo mais útil: o princípio de que uma mudança de capital exige um pacto duradouro sobre funções, custos e responsabilidades.
Moscou e São Petersburgo — Moscou é a capital política; São Petersburgo conserva centralidade histórica, cultural, marítima e internacional. Sua projeção ultrapassa a sede administrativa, sem torná-la capital jurídica ou sede principal da diplomacia. Como o Rio, demonstra que a capitalidade pode sobreviver à mudança formal, desde que patrimônio, pesquisa, conectividade e segurança sejam sustentados.
Como os países tratam suas cidades históricas e seu patrimônio cultural — A comparação deve alcançar o cuidado com o patrimônio. Por que uma cidade que representa o Brasil precisa enfrentar sozinha o custo de preservar bens nacionais? Reconhecimento deve significar conservação, financiamento, acesso e usos que mantenham vivos edifícios, acervos e conjuntos urbanos.
Na França, os sítios patrimoniais notáveis protegem cidades, bairros e vilas por cooperação entre Estado e governos locais, com participação da população. Planos ligam preservação e planejamento urbano, enfrentando degradação, vacância e esvaziamento, com acompanhamento técnico e apoio às intervenções.
Na Itália, as superintendências associam estudo, fiscalização, manutenção e restauração. Em Veneza, conservação e reutilização compatível orientam a proteção arquitetônica; estruturas técnicas supervisionam intervenções e patrimônio artístico. A lição é tornar explícitas as responsabilidades e ligar preservação, financiamento e uso público.
Cusco, antiga capital inca, também conserva um papel histórico e cultural superior à condição administrativa atual. Com São Petersburgo, distingue capital legal de capitalidade histórica, simbólica e internacional.
Funções distribuídas e novas capitais — Nos Países Baixos, Amsterdã é capital; governo e Parlamento ficam em Haia. Na África do Sul, Pretória exerce a função administrativa, Cidade do Cabo abriga o Legislativo e Bloemfontein, a Suprema Corte de Apelação, enquanto a Corte Constitucional está em Joanesburgo. São distribuições institucionais, não uma hierarquia simples entre primeira e segunda capital.
Na Malásia, Putrajaya é centro administrativo federal planejado ao lado de Kuala Lumpur, que permanece capital. A relação entre centros exige infraestrutura e planejamento. Egito e Indonésia acrescentam processos em implantação: a Nova Capital Administrativa recebe funções do Cairo; Nusantara tem meta oficial de assumir funções de capital política em 2028. São experiências ainda em desenvolvimento.
Lagos manteve força econômica depois da transferência para Abuja; na Costa do Marfim, Yamoussoukro é capital política e Abidjan, econômica. China e Índia mostram complementaridades entre Pequim e Xangai, Nova Délhi e Mumbai, sem estatuto de segunda capital para os polos econômicos. Na Oceania, Canberra foi escolhida como sede política fora de Sydney e Melbourne, que haviam disputado esse papel. A complementaridade funcional não implica dupla capital jurídica.
Não é preciso ir muito longe para encontrar outros exemplos. Aqui mesmo, nas nossas cercanias, a capitalidade assume diferentes configurações. Na Bolívia, Sucre é a capital constitucional e abriga o principal órgão do Poder Judiciário, enquanto La Paz concentra os poderes Executivo e Legislativo. No Chile, Santiago permanece como capital e sede do Executivo e da Suprema Corte, mas o Congresso Nacional funciona em Valparaíso. Já o Peru oferece um precedente especialmente interessante: o artigo 49 de sua Constituição estabelece Lima como capital da República e reconhece expressamente Cusco como capital histórica do país. São arranjos distintos, mas reveladores de uma mesma possibilidade: distribuir funções institucionais ou reconhecer juridicamente a capitalidade histórica de uma cidade sem comprometer a unidade nacional.
A singularidade das cidades-estados — Berlim, Hamburgo e Bremen preservam condição de estados urbanos. Esse modelo questiona a premissa de que integrar uma região exigia suprimir a Guanabara. Os casos distinguem divisão jurídica de funções, capitalidade histórica e centralidade econômica, com diferentes regimes e capacidades fiscais.
O que pedimos encontra precedentes em todos os continentes habitados. A dupla capitalidade assume formas jurídicas, administrativas, históricas e culturais distintas. Seu valor está em aproveitar funções complementares. No Brasil, a diversidade federativa ainda incomoda: a padronização excessiva engessa estados e municípios e desestimula a inovação institucional, econômica e política. O federalismo precisa reconhecer singularidades e permitir soluções proporcionais às responsabilidades de cada território. A comparação internacional não pede que o Brasil copie modelos alheios, mas que abandone a ideia de que reconhecer a singularidade do Rio seria uma concessão incompatível com a Federação.
• Por: Aspásia Camargo, doutora em sociologia pela École des Hautes Études da Universidade de Paris, Aspásia foi vereadora e deputada estadual, além de ter ocupado a Secretaria de Cultura do Estado do Rio de Janeiro. Presidiu o IPEA, no governo Itamar, e comandou a secretaria executiva do Meio Ambiente, no governo FHC. | RR