A fusão da Guanabara com o antigo Estado do Rio em 1975, imposta pelo regime militar, gerou um estado heterogêneo e sem consulta popular.
Espero que o leitor já esteja convencido do impacto nefasto da arbitrariedade cometida pelo regime militar ao costurar a fórceps as fronteiras da Guanabara e do antigo Estado do Rio de Janeiro. A fusão não foi uma simples mudança no mapa administrativo do país. Extinguiu a autonomia de uma cidade-estado, retirou de Niterói sua condição de capital e reuniu duas estruturas políticas, econômicas e administrativas profundamente desiguais, sem que a população pudesse decidir sobre seu próprio destino. Meio século depois, continuamos a conviver com as consequências dessa engenharia federativa.
Este é o segundo de uma série de quatro artigos sobre a condição do Rio de Janeiro como segunda capital do Brasil, publicados em dias consecutivos. No primeiro, examinamos a relação histórica entre o Rio e o país, desde a formação de sua capitalidade até a transferência do governo federal para Brasília (Mais aqui: https://shre.ink/hybE). Hoje, analisamos as consequências da fusão de 1975, seus efeitos sobre a organização do estado e as responsabilidades da União.
Injustiças federativas contra a Cidade Maravilhosa — Fusão e confusão. A herança maldita da ditadura atravessou governos e sobreviveu à redemocratização. A Lei Complementar nº 20, de 1º de julho de 1974, formalizou a união da Guanabara com o antigo Estado do Rio, efetivada em 15 de março de 1975. O primeiro governador seria nomeado pelo presidente da República. A arquitetura evidencia a condução centralizada da transformação.
A fusão foi imposta sem consulta popular. Sua constitucionalidade foi contestada no Senado por ofensa à Federação. O plebiscito já constava da Constituição de 1946, mas deixou de figurar no texto de 1967–1969. Por isso, a denúncia de ilegalidade precisa ser distinguida da ilegitimidade democrática do ato, inequívoca em nossa avaliação. Uma decisão pode encontrar amparo nas regras formais de seu tempo e, ainda assim, deixar uma dívida de legitimidade política que a democracia tem o dever de enfrentar.
A promessa de desenvolvimento encobria uma estratégia de poder. Nossa interpretação é que a fusão pretendia fortalecer o regime militar, criando um estado capaz de contrabalançar São Paulo, seu peso econômico e sua força oposicionista. A concentração de empresas estatais sustentaria o novo polo. Essa leitura encontra apoio na interpretação de Christian Lynch e situa a fusão entre as intervenções do regime sobre o equilíbrio federativo e a transição política, às quais se acrescentaria o Pacote de Abril de 1977.
O Rio tornou-se laboratório de engenharia federativa. A imagem de Frankenstein exprime uma criação montada a partir de partes distintas e depois deixada à própria sorte. A transformação administrativa não substituía planejamento e negociação: unir trajetórias tão diferentes exigia mais que um governador, uma assembleia e uma nova denominação. O problema não foi apenas reunir dois territórios, mas presumir que a unidade administrativa produziria, por si só, a integração econômica, social e política.
O antigo Estado do Rio carregava uma longa crise: deslocamento do café para São Paulo, exaustão de terras e desamparo da população liberta, com oportunidades reduzidas de trabalho e educação. Alberto Torres, Nilo Peçanha e Amaral Peixoto enfrentaram aspectos dessa trajetória, sem eliminar desigualdades e clientelismo. A Guanabara tinha outra escala de infraestrutura, receitas e serviços. O casamento forçado precisava financiar a aproximação entre essas realidades.
Foi uma operação inédita, sem outro exemplo semelhante na história brasileira: fundir dois estados existentes, extinguindo a cidade-estado e reduzindo-a a município. A divisão de Mato Grosso, em 1977, e a criação do Tocantins, em 1988, foram desmembramentos posteriores, de natureza distinta.
As promessas de desenvolvimento frustraram-se como projeto de integração sustentada. O estado involuiu em capacidade de coordenação, segurança e coesão territorial. Isso não apaga investimentos ou avanços específicos; revela que eles não produziram a convergência prometida. A crise nacional agravou uma reorganização que já nascera sem garantias suficientes de execução.
A anarquia administrativa — Hospitais, teatros, serviços e patrimônios foram repartidos entre o novo estado e o município criado da antiga Guanabara. A lei estabeleceu a sucessão estadual no domínio, jurisdição e competências das duas unidades, remetendo ao governador a definição dos bens e serviços municipais. Faltou preservar a coerência funcional das instituições e assegurar sua operação.
Há um aspecto pouco lembrado da própria legislação que instituiu a fusão. A Lei Complementar nº 20, de 1974, não se limitou a extinguir a Guanabara e criar o novo Estado do Rio de Janeiro. Seu artigo 19 estabeleceu a Região Metropolitana do Rio, inicialmente composta por 14 municípios. O artigo 21 criou um fundo contábil destinado a financiar programas e projetos prioritários para essa região. Entre suas fontes estavam previstos recursos orçamentários e extraorçamentários federais, condicionados à apresentação de planejamento adequado, além de operações de crédito e outras receitas. Portanto, a necessidade de financiamento específico para a integração metropolitana já estava reconhecida no próprio ato que determinou a fusão. A existência legal do fundo, porém, não comprova quanto foi efetivamente aplicado nem se os recursos foram suficientes.
Emília, em “A reforma da natureza”, de Monteiro Lobato, reorganiza relações que não domina. A fusão teve algo desse voluntarismo. Outra fábula de Lobato, a de Américo Pisca-Pisca, oferece a imagem das abóboras e jabuticabas: o reformador quer trocar os frutos, mas uma jabuticaba que lhe cai no nariz revela o perigo de sua ideia. As duas metáforas iluminam o rearranjo de instituições sem suficiente compreensão de suas funções.
A improvisação atingiu a sede do poder municipal. O Palácio Guanabara tornou-se sede estadual; a nova Prefeitura passou por tentativas frustradas de acomodação até negociar a antiga embaixada britânica na Rua São Clemente, transformada em Palácio da Cidade. A dificuldade de alojar o prefeito simbolizou a transição mal resolvida.
A cultura sofreu fratura semelhante. O Theatro Municipal, carioca em sua história e municipal no nome, permaneceu administrado pelo estado. A dissociação exige articulação entre governos para proteger a instituição e seu vínculo com a cidade.
Niterói perdeu a centralidade administrativa que estruturava sua vida pública. O Rio perdeu a condição de estado; Niterói, a condição de capital. Os custos das duas rupturas alcançaram serviços, deslocamentos, emprego e equipamentos nas duas margens da Guanabara e por toda a metrópole. Ao almirante Faria Lima coube integrar máquinas e tradições políticas desiguais; o sucesso dependia também do apoio de Brasília ao projeto que impusera.
O colapso da governança e a heteronomia — A singularidade do Rio precisava encontrar lugar no federalismo. A padronização das unidades e a fragmentação das competências dificultaram esse reconhecimento. Atribuições federais, estaduais e municipais se superpõem, concorrem ou se anulam. Em algumas áreas todos interferem; em outras a responsabilidade se perde. Tornou-se difícil saber quem decide, financia, conserva e responde. Quando a competência é compartilhada sem coordenação, a responsabilidade tende a se dispersar justamente onde a população mais precisa de respostas.
A disputa entre Galeão e Santos Dumont revelou a separação entre decisão e território. Conectividade internacional e turismo exigiam tratar os aeroportos como um sistema. A articulação de lideranças locais, estado e União produziu coordenação e recuperação do Galeão, cuja movimentação cresceu 83% em 2024, segundo o Ministério de Portos e Aeroportos. A negociação federativa pode mudar resultados concretos.
Concessões e escolhas operacionais devem ser avaliadas por seus efeitos públicos. Portos, hospitais, imóveis e equipamentos científicos e culturais repetem a separação entre patrimônio, responsabilidade e poder. Operadores, burocracias ou clientelas não podem impor prioridades alheias ao território. Transparência, participação e coordenação são meios de enfrentar essa heteronomia.
A Constituição de 1988 ofereceu oportunidade de recompor responsabilidades. A redemocratização, porém, não resolveu abrangentemente os custos da fusão e da antiga capitalidade. As elites fluminenses demoraram a formular uma reivindicação consistente. Mudaram os governos; a dependência permaneceu.
O esvaziamento econômico e os limites do petróleo — O Rio perdeu funções financeiras e administrativas em cronologias distintas. A concentração do Banco Central em Brasília se liga à reorganização iniciada com a mudança da capital e à criação da instituição em 1964. A integração das bolsas em 2000 consolidou negociações de ações em São Paulo. São perdas relevantes, que não decorrem imediatamente de um único ato de 1975.
O esvaziamento reduziu atividades, redes profissionais e demanda por serviços. A crise industrial e a violência dificultaram a permanência e modernização de empresas, inclusive farmacêuticas. Reconstituir essas trajetórias é necessário para dimensionar perdas e formular políticas.
O petróleo da Bacia de Campos trouxe dinamismo e royalties, um aparente mecanismo de compensação. Não assegurou diversificação nem integração territorial. A maldição do petróleo é depender de riqueza extraordinária sem convertê-la em capacidades duradouras. Recursos finitos precisam financiar educação, inovação, infraestrutura e transição energética, beneficiando o conjunto do estado. A abundância de receitas extraordinárias não substitui uma política de desenvolvimento: sem continuidade e diversificação, a riqueza pode financiar o presente sem preparar o futuro.
O desenvolvimento que precisa ser assumido — O BNDES, os bancos federais e as empresas públicas instaladas no Rio devem assumir um projeto regional explícito, articulando infraestrutura, inovação, formação profissional e diversificação entre metrópole e interior. Sua presença não se converteu, em nossa avaliação, em compromisso integrado e duradouro com a correção dos efeitos da fusão.
Há financiamentos e iniciativas, inclusive o acordo anunciado pelo BNDES em agosto de 2026 sobre dívidas, mobilidade e saúde. A cobrança é integrá-los a uma estratégia duradoura, com prioridades públicas, continuidade e resultados. A distribuição territorial dos recursos precisa permitir comparar necessidades, escolhas e benefícios entre estados.
O empresariado deve reconhecer os custos da deformação federativa: decisões descoordenadas, ativos subutilizados, violência e perda de conectividade. Corrigi-los favorece produtividade, atração de empresas e segurança dos investimentos. O pacto deve produzir projetos financiáveis e responsabilidades verificáveis.
Violência e abandono federal — Durante quarenta anos, o Rio sofreu uma violência que Brasília deixou de assumir como prioridade nacional permanente. A população perdeu vidas, liberdade de circulação, serviços e oportunidades; trabalho, comércio e investimentos foram atingidos. Hoje, o Brasil inteiro sofre do mesmo mal: redes criminosas atravessam fronteiras e articulam mercados ilícitos. A simbiose funciona para o bem e para o mal. O Rio é de todos os Brasis.
Costa, portos, aeroportos e circulação internacional dão ao problema dimensão estratégica. Moradores das comunidades são as primeiras vítimas do domínio armado e não podem ser confundidos com seus agentes. A hipótese de planejamento precoce por organizações estrangeiras exige documentação; o fato central é a vulnerabilidade da infraestrutura às redes criminosas quando fiscalização e inteligência não se articulam.
O abandono federal designa, quando muito, intervenções bissextas. A relação é marcada por insuficiências e descontinuidades, ou pela ausência completa do combate à criminalidade. Houve Polícia Federal, Forças Armadas, operações e intervenção federal em 2018. Cabe avaliar resultados e a permanência de uma estratégia contra o controle territorial.
Isso não exime estados, municípios e instituições de justiça. A Constituição atribui à Polícia Federal prevenção e repressão ao tráfico, contrabando e descaminho, sem excluir outros órgãos. Fronteiras, portos, aeroportos, tráfico internacional de armas e drogas e redes interestaduais exigem responsabilidade federal; o tráfico local mobiliza também instituições estaduais. A divisão requer cooperação, inteligência e financiamento. A população não pode pagar pela disputa sobre quem deveria agir. A presença de várias esferas de governo não deve funcionar como álibi para a omissão de nenhuma delas.
Nos Estados Unidos, a escalada do crime levou à ampliação da jurisdição federal em 1934; o Bureau adotou o nome FBI em 1935. O Brasil já possui Polícia Federal. Falta consolidar, em articulação com outras instituições, capacidade nacional contínua para desorganizar as redes criminosas e impedir sua reprodução.
O patrimônio nacional sem proteção suficiente — Bibliotecas, museus, arquivos, instituições científicas e parques federais integram a memória e a projeção do Brasil. Exigem manutenção, equipes, segurança e acesso. O Rio suporta os efeitos de serviços interrompidos sem participar suficientemente das decisões orçamentárias. A Biblioteca Nacional precisa preservar acervo e edifício, mantendo pesquisa, atendimento e programação.
O Museu Nacional de Belas Artes ficou anos afastado da visitação regular, privando estudantes, moradores e visitantes de uma joia nacional. A recuperação em curso precisa assegurar funcionamento continuado e acesso. O fechamento prolongado atingiu educação, turismo, memória e o direito de conhecer nossa história artística.
Seu acervo reúne coleções de D. João VI, pinturas trazidas por Joaquim Lebreton, obras da Missão Artística Francesa de 1816 e da Academia Imperial, ampliadas por incorporações posteriores. A coleção do século XIX tem importância excepcional. Conservar obras e edifício não basta sem equipes e transmissão pública dessa herança.
No Parque Nacional da Tijuca, conservação se cruza com segurança, turismo e mobilidade. O acordo entre Prefeitura e ICMBio, de julho de 2026, prevê atuação integrada e metas, oferecendo base para acompanhar e ampliar a cooperação.
Imóveis federais ociosos, alguns históricos, podem servir à moradia, cultura, educação e recuperação urbana. A propriedade da União não justifica paralisia. Em 2025, o MPF cobrou do INSS providências sobre prédios no Rio. Inventário, compromissos de conservação e uso e participação territorial devem ligar os ativos nacionais à cidade que os acolhe.
• Por: Aspásia Camargo, doutora em Sociologia pela École des Hautes Études da Universidade de Paris, Aspásia foi vereadora e deputada estadual, além de ter ocupado a Secretaria de Cultura do Estado do Rio de Janeiro. Presidiu o IPEA, no governo Itamar, e comandou a Secretaria Executiva do Meio Ambiente, no governo FHC. | RR