Fala-se muito em crise das instituições. A expressão aparece nas conversas cotidianas, nas análises políticas, nos debates jurídicos, nas universidades, na imprensa e nas redes sociais. Às vezes é usada com rigor; outras, como desabafo. Quando uma decisão desagrada, quando uma política fracassa, quando uma autoridade abusa do cargo, quando uma corporação se protege, quando uma regra é aplicada de forma seletiva ou quando a vida pública parece tomada pela grosseria, pela mentira e pelo cálculo imediato, é comum concluir que as instituições faliram.
Falir é uma palavra forte. Talvez seja excessiva, se entendida como colapso completo. Porque as instituições continuam funcionando. Tribunais julgam, parlamentos votam, governos governam, universidades ensinam, órgãos de controle fiscalizam, eleições são realizadas, contratos são assinados, concursos são feitos, políticas públicas são executadas. Há rituais de normalidade por toda parte. No entanto, a percepção de falência não nasce do nada. Ela expressa algo real: a sensação crescente de que muitas instituições já não conseguem produzir confiança, orientar comportamentos, arbitrar conflitos, conter abusos e oferecer respostas proporcionais à complexidade dos problemas contemporâneos.
Instituições importam — Instituições importam porque são a infraestrutura invisível da vida civilizada. Estão na moeda que aceitamos, no contrato que esperamos ver cumprido, no diploma que reconhecemos, na sentença que respeitamos mesmo quando discordamos, no voto cujo resultado deve ser aceito, no concurso público que promete impessoalidade, no Estado que deveria proteger direitos e no mercado que só funciona quando há regras minimamente confiáveis. Sem instituições, tudo se torna mais caro, mais incerto, mais violento e mais arbitrário.
Não por acaso, boa parte da literatura sobre desenvolvimento atribui papel central às instituições. Daron Acemoglu e James Robinson popularizaram, em “Por que as nações fracassam”, a ideia de que países prosperam ou fracassam conforme a qualidade de suas instituições, em especial segundo sua capacidade de incluir, criar oportunidades, limitar a captura do poder por grupos particulares e conter formas predatórias de organização econômica e política. Pode-se discutir simplificações e reconhecer que as instituições não explicam tudo. Mas é difícil negar o ponto essencial: desenvolvimento não depende apenas de recursos naturais, capital, tecnologia ou boas intenções. Depende de regras, confiança, previsibilidade, coordenação e mecanismos legítimos de resolução de conflitos.
Mas afinal, o que são instituições? A pergunta parece simples, mas é decisiva. Muitas vezes confundimos instituições com organizações. Ministérios, tribunais, universidades, empresas, partidos, agências reguladoras, sindicatos, igrejas e órgãos internacionais são organizações. Instituições são algo mais amplo. Na formulação clássica de Douglass North, são as regras do jogo de uma sociedade: os limites formais e informais que moldam a interação humana.
Essas regras incluem leis, constituições, normas administrativas e contratos, mas também costumes, valores, padrões de conduta, expectativas compartilhadas, limites não escritos, reputações e formas de autocontenção. Uma instituição, portanto, não é apenas aquilo que está codificado em lei. É também aquilo que as pessoas reconhecem como aceitável, legítimo, esperado ou intolerável em uma determinada comunidade política.
Essa distinção ajuda a compreender a crise atual. Uma organização pode continuar de pé mesmo quando a instituição que deveria sustentar sua legitimidade se enfraquece. Um tribunal pode julgar, mas perder autoridade moral. Um parlamento pode votar, mas não representar. Uma universidade pode emitir diplomas, mas deixar de ser reconhecida como espaço de formação e pensamento crítico. Uma agência pode produzir normas, mas ser percebida como capturada. A instituição não desaparece de imediato. Ela se esvazia por dentro, aos poucos, em geral lentamente.
O Brasil conhece bem a fragilidade institucional, mas seria injusto ignorar os avanços construídos nas últimas décadas. A Constituição de 1988 abriu um ciclo importante de reconstrução democrática. Consolidou direitos, ampliou a participação social, fortaleceu o Ministério Público, reorganizou o sistema de Justiça, reconheceu a saúde como direito universal, deu base ao SUS, estimulou políticas sociais, ampliou mecanismos de controle e transparência, protegeu liberdades civis e permitiu uma vida política muito mais aberta do que aquela conhecida em boa parte do século XX.
Houve também avanços fora do núcleo estritamente político. O país construiu instituições científicas relevantes, universidades públicas de qualidade, sistema de pesquisa agropecuária reconhecido internacionalmente, sistema financeiro relativamente robusto, eleições informatizadas, imprensa livre, órgãos de estatística e políticas de proteção social. Tudo isso é imperfeito, desigual, incompleto e frequentemente capturado por interesses. Mas existe. E custou muito construir.
Talvez por isso a frustração seja tão grande. Não estamos diante de uma sociedade sem instituições. Estamos diante de uma sociedade que construiu instituições mais complexas, mais ambiciosas e mais visíveis, mas não consolidou plenamente os comportamentos necessários para sustentá-las. O Brasil avançou no desenho formal, mas tropeça na cultura institucional. Criou direitos, mas nem sempre deveres correspondentes. Multiplicou controles, mas nem sempre produziu responsabilidade. Ampliou a judicialização, mas não necessariamente a justiça. Expandiu a linguagem da cidadania, mas preservou práticas patrimonialistas, corporativas e predatórias.
As várias faces da percepção de falência institucional — A percepção de falência institucional tem várias faces. A primeira é a ineficácia. Instituições prometem proteger direitos, regular mercados, controlar abusos, punir desvios, arbitrar conflitos e oferecer segurança mínima aos cidadãos. Quando entregam pouco, tarde ou de forma errática, a distância entre promessa e experiência cotidiana corrói a confiança. O problema não está apenas no mau resultado de uma política pública ou na demora de uma decisão judicial. Está na repetição da experiência de que a regra existe, mas não produz os efeitos esperados.
A segunda face é a seletividade. Nenhuma instituição preserva legitimidade quando suas regras parecem duras para alguns e flexíveis para outros. A desigualdade perante a lei talvez seja uma das formas mais corrosivas de erosão institucional, porque destrói a crença de que existe um jogo comum. O cidadão comum percebe com clareza quando a regra pesa sobre os vulneráveis e se torna negociável para os poderosos. A partir daí, a obediência deixa de ser expressão de confiança e passa a ser percebida como imposição.
A terceira face é a captura. Muitas organizações falam em nome do interesse público, mas operam para proteger interesses específicos. Corporações defendem privilégios como se fossem direitos universais. Burocracias confundem estabilidade institucional com autopreservação. Grupos econômicos buscam transformar regulação em barreira contra concorrentes ou proteção contra seus próprios riscos. Partidos tratam o Estado como extensão de suas estratégias de poder. A regra continua escrita, mas sua finalidade se desloca, se desvirtua. O que deveria proteger a sociedade passa a proteger segmentos organizados da própria sociedade.
A quarta face é a judicialização excessiva da vida pública. Em sociedades complexas, é natural que conflitos cheguem aos tribunais. O problema surge quando a política transfere para o Judiciário aquilo que deveria resolver por negociação, deliberação e responsabilidade pública. Pior ainda quando decisões judiciais, em vez de pacificar conflitos, passam a ser percebidas como parte da própria disputa. Juízes não são meros aplicadores mecânicos da lei, mas também não podem agir como se a interpretação jurídica autorizasse qualquer resultado. Quando a decisão se afasta demais da letra da lei, do procedimento regular ou do senso comum de imparcialidade, mesmo quando revestida de linguagem técnica, a autoridade institucional se fragiliza.
Outra face decisiva é a manipulação do orçamento público como instrumento de poder político. O chamado orçamento secreto talvez seja um dos exemplos mais graves de erosão institucional recente, não apenas pela opacidade na destinação dos recursos, mas pelo que revela sobre a competição democrática. Em uma democracia, eleições não são apenas rituais periódicos de votação. Elas dependem de condições mínimas de igualdade entre competidores, transparência sobre o uso dos recursos públicos e possibilidade de controle pela sociedade. Quando parcelas expressivas do orçamento são distribuídas por critérios opacos, negociadas por intermediários pouco visíveis e direcionadas para bases políticas específicas, o problema deixa de ser apenas fiscal. Passa a ser democrático.
O ponto central não é negar que parlamentares possam indicar prioridades locais ou defender investimentos em suas regiões. Isso faz parte da representação. O problema surge quando a emenda deixa de ser instrumento republicano de alocação de recursos e se converte em tecnologia de fidelização política, fortalecimento eleitoral e reprodução de poder. O parlamentar que controla ou influencia a destinação de grandes volumes de recursos públicos chega à eleição seguinte em posição muito diferente de seus concorrentes. Pode apresentar obras, transferências, equipamentos e favores como prova de eficiência pessoal, mesmo quando opera dentro de uma engrenagem opaca, desigual e pouco controlável. A competição eleitoral, que deveria ser a principal arena de renovação democrática, torna-se contaminada pelo uso assimétrico do próprio orçamento do Estado.
É por isso que o orçamento secreto fere a democracia no âmago. Ele reduz a transparência, enfraquece o planejamento público, fragmenta políticas nacionais, estimula a intermediação política de recursos e cria vantagens competitivas para quem já ocupa posições de poder. Mais grave: naturaliza a ideia de que o orçamento público pode ser tratado como ativo eleitoral privado. Quando isso acontece, a instituição orçamentária deixa de expressar prioridades coletivas deliberadas publicamente e passa a funcionar como moeda de troca, mecanismo de controle parlamentar e instrumento de reprodução política.
A sexta face é a impunidade corporativa. Toda carreira de Estado precisa de garantias para resistir a pressões externas. Mas garantias funcionais existem para proteger a função pública, não para blindar desvios. Quando faltas graves são punidas com afastamentos confortáveis, aposentadorias bem remuneradas ou deslocamentos administrativos, a mensagem institucional é devastadora. Para o cidadão comum, é difícil compreender uma ordem jurídica na qual erros banais podem arruinar vidas, enquanto autoridades responsáveis por graves violações deixam a cena preservando renda, status e redes de proteção. A punição que se parece com prêmio corrói a autoridade moral da instituição que a aplica.
A sétima é a perda do controle territorial pelo Estado. O caso do Rio de Janeiro talvez seja o exemplo mais dramático. Não se trata apenas de violência urbana, nem apenas de criminalidade comum. Trata-se de uma crise institucional profunda, na qual facções e milícias controlam territórios, regulam atividades econômicas, impõem normas, cobram taxas, definem quem circula, quem trabalha e quem pode viver com alguma segurança. Quando milhões de pessoas vivem sob domínio armado, o problema deixou de ser apenas policial. É o próprio Estado que aparece como presença intermitente, insuficiente ou capturada.
O Rio também revela outra dimensão da crise: a erosão persistente do comando político. A sucessão de governadores presos, afastados, cassados ou tornados inelegíveis não pode ser tratada como coincidência. Ela sugere uma falha mais profunda de recrutamento político, financiamento eleitoral, controle público, relação entre negócios, crime e poder. Quando o centro do governo estadual se torna recorrente objeto de operações, condenações e escândalos, a população aprende a desconfiar não apenas de um governante, mas da própria capacidade do sistema político de produzir autoridade legítima.
A oitava face é a degradação da linguagem pública. Instituições dependem de argumentos, procedimentos e algum grau de respeito compartilhado. Quando a mentira se normaliza, quando a grosseria vira estilo, quando a suspeita substitui a prova, quando qualquer discordância é convertida em traição, a vida institucional perde o chão. A regra formal continua existindo, mas o ambiente simbólico que lhe dava autoridade se desfaz. Não há tribunal, parlamento, universidade, imprensa ou órgão técnico que funcione bem em uma atmosfera permanente de intimidação, cinismo e guerra moral.
Essas faces têm razões profundas. Uma delas é a complexidade crescente dos problemas contemporâneos. Mudança climática, transformação tecnológica, novas formas de criminalidade, financeirização, desigualdades persistentes, redes sociais e fragmentação política desafiam instituições desenhadas para contextos mais estáveis, nacionais e setoriais. Outra razão é a aceleração do tempo público. Instituições precisam de procedimento, prova, maturação e deliberação; a sociedade conectada exige resposta imediata, punição instantânea e explicação simplificada. A tensão entre esses tempos produz frustração.
Mas há também uma razão mais incômoda: muitos atores aprenderam a explorar as instituições sem se sentir responsáveis por preservá-las. Usam a lei contra seu espírito, o processo contra a justiça, a autonomia contra a prestação de contas, a liberdade contra a verdade, a representação contra o representado, a estabilidade contra o interesse público. A erosão institucional não decorre apenas de regras mal desenhadas. Decorre também –e talvez principalmente— da conduta de pessoas e grupos que descobriram que é possível degradar instituições por dentro, preservando sua aparência formal.
A falta de compostura — Dentre todas, a dimensão mais preocupante é a perda de compostura pública. A palavra pode parecer antiga, mas continua necessária. Instituições não sobrevivem apenas com leis, procedimentos e sanções. Elas dependem de condutas, hábitos, limites e exemplos. Dependem de uma certa vergonha pública. Dependem da disposição de não dizer tudo, não fazer tudo, não usar tudo, não levar toda disputa ao limite apenas porque isso pode produzir vantagem imediata.
Steven Levitsky e Daniel Ziblatt chamaram atenção para uma dimensão essencial da democracia: a necessidade de tolerância mútua e de reserva institucional. Em linguagem simples, isso significa reconhecer adversários como legítimos e evitar o uso abusivo de poderes formais. Nem tudo o que é permitido deve ser feito. Nem toda brecha deve ser explorada. Nem toda vitória possível deve ser buscada a qualquer custo. A democracia, como outras instituições, depende de autocontenção.
A falta de compostura não aparece apenas na grosseria pública ou na violência verbal. Aparece também nas formas educadas, sofisticadas e socialmente aceitas de promiscuidade institucional. Um jantar, uma viagem, um presente, uma consultoria, uma palestra bem paga, uma homenagem, um favor aparentemente inocentes, uma amizade cultivada nos salões certos — tudo pode ser apresentado como gesto privado, relação pessoal ou convivência normal entre elites. Mas instituições não são preservadas apenas evitando crimes. Elas também dependem da capacidade de reconhecer conflitos de interesse, zonas cinzentas, constrangimentos éticos e situações nas quais a aparência de influência já é suficiente para comprometer a confiança pública.
O caso do Banco Master é tão perturbador justamente por isso. Mais do que um episódio financeiro, ele expõe uma cultura de acesso. Um banqueiro em ascensão consegue circular entre autoridades de diferentes esferas, aproximar-se de políticos, reguladores, agentes públicos e magistrados, organizar eventos, financiar deslocamentos, cultivar relações e tratar tudo como parte da sociabilidade normal do poder. Talvez muitas dessas relações sejam juridicamente explicáveis. Talvez algumas sejam formalmente defensáveis. Mas a pergunta institucional é outra: que tipo de República naturaliza tamanha intimidade entre quem deve ser regulado, quem regula, quem fiscaliza, quem julga e quem decide?
É nessa zona intermediária, entre o crime comprovado e a conduta aceitável, que muitas instituições apodrecem. O problema não é apenas o envelope clandestino, a ordem ilegal ou a fraude explícita. É a perda da distância necessária entre interesse privado e função pública. É a conversão da autoridade em capital social. É a facilidade com que portas se abrem, telefones são atendidos, encontros são marcados e justificativas são produzidas em nome da amizade. Quando a amizade se torna salvo-conduto institucional, a impessoalidade republicana já foi ferida.
Esse ponto vale para além da política. Vale para autoridades públicas, juízes, parlamentares, governantes, empresários, dirigentes universitários, jornalistas, professores, lideranças sociais e cidadãos. Nenhuma instituição é sólida a ponto de resistir indefinidamente ao comportamento predatório daqueles que deveriam preservá-la. Uma regra pode prever limites, mas não consegue antecipar todas as formas de abuso. Uma lei pode definir competências, mas não garante bom senso. Um regimento pode organizar procedimentos, mas não produz, por si só, espírito público.
Legalidade não basta — Por isso, a legalidade é indispensável, mas não basta. Uma sociedade pode adoecer institucionalmente mesmo quando muitos atores afirmam estar agindo dentro da lei. Há condutas formalmente defensáveis e institucionalmente destrutivas. Há decisões legais que corroem confiança. Há estratégias processuais legítimas que paralisam a justiça. Há discursos protegidos pela liberdade de expressão que degradam o espaço público. Há nomeações regulares que afrontam a moralidade. Há privilégios legais que ofendem o senso mínimo de igualdade.
A moralidade pública não substitui a lei, mas dá sentido à legalidade. Sem ela, a regra vira instrumento de esperteza. O que deveria ser limite converte-se em oportunidade. O que deveria proteger o interesse público passa a servir à conveniência privada, corporativa ou partidária. A vida institucional transforma-se em um jogo de astúcia: vence quem interpreta melhor a brecha, ocupa antes o espaço, produz a narrativa mais eficiente ou manipula o procedimento.
É nesse ponto que a falência das instituições aparece fazendo barulho. Ela se manifesta na gritaria, na grosseria, na mentira repetida, na suspeita permanente, na recusa de reconhecer mérito no adversário, na transformação de qualquer divergência em guerra moral, na disposição de destruir reputações, no uso estratégico da indignação, na espetacularização da autoridade e na incapacidade de preservar zonas mínimas de respeito. Não é uma falência silenciosa. É ruidosa, performática e cotidiana.
O problema é que instituições não são máquinas automáticas de produzir ordem. Elas precisam ser habitadas por pessoas que compreendam sua finalidade. Um juiz não é apenas alguém que aplica normas; é alguém que deveria proteger a ideia de justiça. Um professor não é apenas alguém que cumpre carga horária; é alguém que deveria preservar a confiança no conhecimento. Um parlamentar não é apenas alguém que vota; é alguém que deveria representar interesses sem destruir a possibilidade de convivência. Um governante não é apenas alguém que venceu uma eleição; é alguém que deveria governar também para os que perderam.
Quando essa compreensão se perde, resta a casca institucional. Permanecem os cargos, os ritos, os prédios, os discursos, os documentos e as cerimônias. Mas se enfraquece aquilo que dava sentido a tudo isso: a confiança de que as regras valem para todos, de que a autoridade tem limites, de que o poder deve prestar contas, de que o interesse público não é apenas ornamento retórico.
Reconstruir instituições é reconstruir condutas — A saída não está em destruir instituições em nome de uma pureza impossível. A crítica às instituições não pode servir de pretexto para o voluntarismo autoritário, para líderes providenciais, para soluções de força ou para a fantasia de que a sociedade funcionaria melhor sem mediações. Sociedades complexas precisam de instituições. Precisam de tribunais, parlamentos, governos, universidades, imprensa, ciência, mercados regulados, políticas públicas, partidos, organizações civis e mecanismos de controle. Quanto maior a complexidade, maior a necessidade de coordenação.
Mas também não basta defender instituições em abstrato. É preciso reformá-las, cobrá-las e, quando necessário, confrontá-las. Defender instituições não é proteger privilégios, aceitar corporativismos ou confundir estabilidade com imobilismo. Instituições existem para servir à sociedade, não para exigir reverência automática. Sua preservação depende de capacidade de correção, escrutínio público, responsabilização e disposição para aprender.
O desafio, portanto, é duplo. Precisamos de instituições melhores, mais eficazes, mais transparentes, menos capturadas e mais capazes de responder aos problemas reais da sociedade. Mas precisamos também reconstruir a cultura institucional que foi sendo corroída: autocontenção, compostura, respeito a limites, compromisso com a verdade factual, responsabilidade no exercício do poder e reconhecimento de que adversários não são inimigos a serem eliminados.
Talvez seja este o ponto central da conversa. A falência das instituições não começa apenas quando regras são abolidas, tribunais fechados ou constituições rasgadas. Começa antes, quando as pessoas deixam de se sentir responsáveis por preservar aquilo que dá sentido às regras. Começa quando a legalidade vira esperteza, a autoridade vira capital privado, a amizade vira salvo-conduto, a divergência vira guerra e o interesse público se reduz a ornamento retórico.
Sua reconstrução também começa aí: não apenas no desenho das normas, mas no modo como autoridades, organizações e cidadãos escolhem agir quando a regra permite abusar, a conjuntura estimula radicalizar e a vantagem imediata recomenda esquecer o interesse público. Instituições melhores são indispensáveis. Mas nenhuma instituição será melhor do que os comportamentos que aceitarmos como normais dentro dela.
• Por: Antônio Márcio Buainain, membro do Conselho Científico Agro Sustentável (CCAS), Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do Centro de Economia Aplicada, Agrícola e Meio Ambiente (CEA/IE/Unicamp) e do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (INCT/PPED).| O Conselho Científico Agro Sustentável (CCAS) é uma organização da Sociedade Civil, criada em 15 de abril de 2011, com domicilio, sede e foro no município de São Paulo (SP), com o objetivo precípuo de discutir temas relacionados à sustentabilidade da agricultura e se posicionar, de maneira clara, sobre o assunto.
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